从环境权到环境公益诉讼（上篇）

导言: 目前学界热议的有关环境公益诉讼、环境生态损害赔偿等重大问题，是2012年至2013年期间有关修改《环境保护法》的讨论的继续。现将中国环境资源法学研究会会长、中国法学会常务理事蔡守秋教授四年前就修改《环境保护法》向全国人大法工委等有关部门提的意见及说明再次公布如下，供参考。

从环境权到环境公益诉讼（上篇）

蔡守秋

现行《环境保护法》自1989年正式施行至今，20多年未曾修改。2012年8月召开的十一届全国人大常委会第二十八次会议，对《环境保护法修正案(草案)》进行首次审议，并向社会公开征求意见。2013年6月，十二届全国人大常委会第三次会议对修正案草案二次审议稿进行了审议，并将《中华人民共和国环境保护法修正案（草案二次审议稿）》(简称《草案》)在中国人大网（www.npc.gov.cn）公布，向社会公开征集意见。在修订《环境保护法》中意见分歧最大、争论最激烈的问题主要有四个：一是修法重点问题，即综合性的环境法律应该以规范政府环境行为为主，还是以规范单位和个人的环境行为为主；二是环境权问题，即是否在综合性的环境法律中确认“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”；三是国家环境义务问题（也称国家保护环境的义务、国家环境职责、政府环境义务或政府环境职责），即如何在综合性的环境法律中规定国家（政府）保护环境的义务（职责）或责任问题；四是环境公益诉讼问题，主要是如何明确提起环境公益诉讼的原告范围问题。我认为，这四个问题是紧密联系在一起、不可分开的一个整体，解决这四个问题的进路（或思路）应该是：以规范政府环境行为为主，从确认环境权（公民的基本环境权利）出发，规定国家（政府）的环境保护义务，明确提起环境公益诉讼的原告的范围。笔者将上述进路简称为“从公民环境权，到国家环境保护义务，再到环境公益诉讼”。 

一、关于“从公民环境权利，到国家环境保护义务，再到环境公益诉讼”的立法建议

为了体现“以规范政府环境行为为主，从确认环境权（公民的基本环境权利）出发，规定国家（政府）的环境保护义务，明确提起环境公益诉讼的原告的范围”的思路，笔者认为综合性环境法律宜包括如下法律条款：

（国家环保义务条款）保护环境是国家的基本职责（或义务）和基本国策。

（政府环保职责条款）各级人民政府负有防治污染和生态破坏、保护和改善环境、提供环境公共物品的义务，并对本行政区域的环境质量负责。

（公众环境权条款）一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利，也有保护环境的义务。

（公众环境知情权、环境参与权条款）一切单位和个人享有获取环境信息、参与环境决策和环境监督的权利。

（公众检举、控告和举报权条款）一切单位和个人有权对污染和破坏生态的单位和个人，向环境保护行政主管部门或者其他有关部门，进行检举和控告；有权对人民政府及其环境保护行政主管部门或者其他有关部门不依法履行环境监督管理职责的行为，向其上级人民政府或者监察机关举报。

（传统环境侵权责任条款）因污染环境和破坏生态造成人身损害或财产损害的单位和个人，应当承担侵权责任。因环境污染和生态态破坏导致其健康或财产受到损害的单位和个人，有要求赔偿损失、排除危害的权利。（传统环境民事诉讼条款）因环境污染受到人身损害和财产损害的当事人可以直接向人民法院起诉。人民法院依据《民事诉讼法》、《侵权责任法》等法律审理环境纠纷和环境污染侵权案件。

（新型环境侵权责任条款）造成或可能造成环境污染损害和生态破坏的单位和个人，即使没有造成人身损害或财产损害，也应承担预防、排除、修复和补救环境损害的责任。

（环境公益民事诉讼条款）对污染环境、破坏生态的行为，与被污染环境、被破坏生态有关的一切个人、单位和组织有权向人民法院提起环境公益民事诉讼。人民法院可以依法判决污染环境、破坏生态的单位和个人停止污染破坏环境的行为、治理或恢复受污染破坏的环境，也可以判决被告赔偿损失用于环境治理和修复。

（传统环境行政诉讼条款）公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为造成或可能造成环境污染和生态破坏，并侵犯其合法人身权益或财产权益的，可以依据《行政诉讼法》向人民法院提起行政诉讼。

（环境公益行政诉讼条款）对行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为或抽象行政行为造成或可能造成污染环境、破坏生态的，即使没有侵犯合法人身权益或财产权益，与被污染环境、被破坏生态有关的一切个人、单位和组织也有权向人民法院提起环境公益行政诉讼。人民法院在接到诉讼请求后，应该将该诉讼请求移送被诉行政机关；被诉行政机关应该依法调查处理。被诉行政机关自收到诉讼申请之日起超过六十日，没有依法调查处理的，人民法院应该受理并依法作出判决。

（传统环境犯罪条款）对违反本法，造成重大环境污染事故或因污染环境而致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康，构成犯罪的，应依法追究刑事责任。

（新型环境犯罪条款）对违反本法，严重污染环境、破坏生态，即使没有造成人身损害或财产损害，构成犯罪的，也应依法追究刑事责任。

（环境监管失职罪条款）对负有环境、资源、生态保护监督管理职责的国家行政部门及其工作人员严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果，或者即使没有造成人身损害或财产损害，但导致严重环境污染和生态破坏，构成犯罪的，应依法追究刑事责任。

笔者认为，“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”（简称环境权）是上述其他法律条款的核心、基础和前提。也就是说，上述其他法律条款都是环境权的具体化，都是为了实现环境权的具体措施、制度和途径。环境权的实现离不开两条基本的途径：一是将综合性的环境法律中的有关环境权的一般性规定进一步具体化，即环境权法律条文的具体化；二是在法治实践中将维护、救济、保障环境权化为实实在在的守法行为、行政管理执法行为、司法行为和法律监督行为，即环境权的实施。要想明确“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利，都有保护环境的义务”的具体内容和作用，必须通过有关法律、法规和规章，将环境权进一步具体化，增强其可操作性。例如，2003年修订的罗马尼亚宪法规定：“国家认识到每个人享有健康、良好保存与平衡的环境的权利”（第35条第1款）；“国家应建立法律体系以实现该权利”（第35条第2款）。2001年修订的斯洛伐克宪法规定，“任何人都享有良好环境的权利”，“本条所规定的权利义务，其细节由法律另行规定”（第44条）。《大韩民国宪法》（1987年修改）的“第二章 公民的权利与义务”的第35条规定，“（1）所有公民都享有对健康、舒适环境的权利，国家和公民应努力保护环境。（2）环境权的内容由法律规定”。“对于环境权的内容和行使，以法律来规定”充分说明了基本环境权利的指导性。为了确保《宪法》中规定的环境权的实施，韩国环境法对《宪法》中规定的环境权作了大量具体化工作，已经制定由环境部主管的有关环境权的法规26个，由环境部之外的其他部门主管的有关环境权的法规50多个。 

二、对上述法律条款的解释

由于我国现行法律对许多法律用语（术语、概念）缺乏法律定义或法律解释，我对上述建议法律条款的解释如下：

1．对公众环境权条款的解释

第一，环境权条款中的主体是指“一切单位和个人”。“一切单位和个人”与“公众”或者“人”或者“公民、法人和组织”的范围基本相同。在一些国家的法律中，往往将“人”定义为“一切人”，包括自然人、法人以及由自然人结合而成的组成的集体即单位或组织。“单位”是我国法律用得较多的一个术语，“单位”包括企业事业单位、法人组织和非法人组织、政府组织和非政府组织（即社会团体）。“个人”指自然人，包括作为国家公民的自然人和作为外国国籍、无国籍的自然人；自然人或个人的范围大于公民。“公民、法人和组织”是我国诉讼法律常用的一个概念，其范围与“一切单位和个人”基本相同。“一切单位和个人”的范围与本文采用的“公众”的范围基本相同。公众是指不特定多数人，是一个区别于特定多数人的概念，是一个人数变动的概念。也就是说，这里的公众不是抽象的“全体人民”或由某个人或某个组织代表的“抽象的人民”，而是包括具体的自然人以及由自然人组成的组织和团体。“一切单位和个人的环境权”也就是“公众的环境权”。不同的法律对“人”（一切人）、“个人和单位”（一切单位和个人）、“公众”和“公民、法人和组织”的内涵和范围有不同的解释或界定，但基本上大同小异。综上所述，环境权中的主体范围是十分明确的，立法机关是选择“一切单位和个人”、“公众”、“人”或者“公民、法人和组织”，仅仅是所用名词不同，通过法定解释，其主体范围都大致相同。有些人不加分析地将这种现象称为环境权主体的不确定性，是不了解上述名词包括的实际范围。更加令人不可思议的是，他们之中的某些人一方面坚持认为，现行《环境保护法》和《草案》中的“一切单位和个人都有保护环境的义务”，其主体范围非常明确、不容置疑；另一方面又坚持认为，“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”中的主体范围不确定。显然，上述主张是自相矛盾的。如果仅从法律逻辑上分析，法律仅仅规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”较法律规定“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”更值得质疑，因为“一切人”中的婴儿、病人等无行为能力人显然无法履行保护环境的法律义务，但“一切人”中的婴儿、病人等无行为能力人却有享用清洁健康环境的权利，因为权利人有决定自己是否行使权利、如何行使权利的自由，而义务人履行法律规定的义务却不是其自由、而是其必须而为的行为。

第二，包括环境权条款在内的上述法律条款中的“环境”，是指《环境保护法》中界定的环境。环境是环境权中的客体。从总体上讲，除某些与人们生活密切相关的财产（即我国《物权法》中的物）外，环境基本上、整体上或大部分属于公众共用物的范畴，它不等同于我国《物权法》中规定的作为物权客体的“物”。所谓公众共用物，系指不特定多数人可以非排他性使用的物（包括财产、环境要素、自然资源和生态系统等）；其主要特点是具有非排他性、非竞争性。曾任日本滋贺大学校长、日本环境会议理事的宫本宪一教授在《环境经济学》一书中认为，“环境是公共物品”；“环境既具有共同性，又具有非排他性”。2011年12月20日，时任国务院副总理的李克强在第七次全国环境保护大会上的讲话指出，基本的环境质量是一种公共产品，是政府必须确保的公共服务。某些以“环境权的客体具有不确定性”为由反对环境权入法，其理由是不充分的。更加令人不可思议的是，他们之中的某些人一方面坚持认为，现行《环境保护法》和《草案》中的“环境”概念相当明确或不容置疑，“一切单位和个人都有保护环境的义务”中的义务客体的范围也非常明确、不容置疑；另一方面又坚持认为，“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”中的客体范围不确定。显然，上述主张是自相矛盾的。其实，环境权中的环境与现行《环境保护法》和《草案》中其他法律条文中的“环境”的含义是一致的，如果硬要说环境权中的“环境”不明确，那么同样会得出“所有环境资源法律中的‘环境’都不明确”的结论。

笔者必须强调的是，深刻理解和掌握“区别于民法物权法中‘物’的‘公众共用物’概念”是正确理解上述建议法律条款的重要前提和关键因素。环境资源法学认为，环境、自然资源和自然生态系统属于公众共用物，不能对其进行排他性、支配性的所有或使用。公众共用物（commons)，又称公地（commons）、公共物品（public good）、共用财产（common property）、共用资源（common resource）。我国传统的民法学和行政法学没有明确承认或单独论及公众共用物（或共用财产），它们往往在论及公共利益、公有财产、公共财产、公物和公共设施时，附带提到或涉及共用物，并且基本不研究或很少关注“共用物”的性质和特点。环境资源法学主要研究和关注公众共用物，主张既要划清我国《物权法》中规定的国家所有财产、集体所有财产、私有财产和公众共用物（或共用财产）这四种财产概念；也要划清我国行政法中国家主权（特别是自然资源永久主权）、自然资源行政管理权、公共设施方面的产权与公众共用物使用权的关系。

美国学者盖洛特·哈丁（GarretHardin）在1968年《科学》杂志上发表了一篇著名的论文即《公地的悲剧》（tragedy of the commons），该文研究的一个著名案例后来成为环境问题、产权问题研究中的一个经典案例。这里“公地悲剧”就是指“公众共用物的悲剧”，即由于公地不是某个组织或个人的物权的客体，公众自由使用公地所产生的悲剧。但是，中国学者对“tragedy of the commons”有不同的翻译，比较常见的有“公有资源的灾难”和“公有地的悲剧”等；目前我国不少法律工作者或法学家将其理解为“公共所有土地的悲剧”，如果再将中文“公有地的悲剧”转译成英文则是“tragedy of the land owned by the public”（the public ownership of land , i.e. anownership by the whole people and ownerships by collectives, of land），这就失去了或改变了英文的原意,因为“tragedy of the commons”中的commons没有我国法律中的公共所有（包括国家所有和集体所有）的意思，它的基本意思是不特定多数人非排他性使用的共用物。

1970年，美国萨克斯教授在其发表的论文《为环境辩护》中提出了环境立法的三项任务，其中第一项就是“承认对于良好环境的公民权利是一项可强制执行的合法权利”。他还根据环境保护的需要提出了有利于环境保护的“共用财产”（common property）和“公共信托”理论。“公共信托”理论认为：大气、水流、日光等环境要素是全体人民的“共用财产”，任何人不能任意对其占有、支配和损害；共用人为了合理利用和保护共有财产，将其委托给国家保护和管理；国家和人民之间的关系是受托人和委托人之间的关系，作为受托人的国家有责任为全体人民的利益对受托财产加以保护，即国家应该作为全体国民的委托人管理好环境；受托人如果滥用委托权，未经委托人同意处置此项财产，或由此而对委托人造成侵害，则应承担法律责任。“共用财产说”也认为：空气、水流、日光等是人类所必需的环境要素，不是自由财产，不得为一个人或数人所占有和支配，它们属于全人类的共用财产；未经全体共用人的同意，共用者中的一个人或数人不得擅自利用、支配、污染、损耗它们。

其实，只要仔细观察或比较一下，公众共用物的概念在各国法律中都可以找到踪迹。在大陆法系的德国区域，水的共用有相当悠久的历史。在13世纪之前，水同其它共同物，比如土地、森林和空气一样，都属于居住者共同使用。一直到法兰艮时期，才出现针对水资源特殊使用方面的规定，比如鱼类养殖，磨坊和灌溉。在德国早期的水法中，就相应地规定了航运权与磨坊取水权的相互关系，规定了共同使用权和临水权。例如，德国《水管理法》“第二章 水管理”的“第二节 地表水管理”的第25条，专门规定了水的“共同使用”。根据现行德国法律，个人没有水体使用权（排他性的私权），仅有向水体管理机构申请的水许可权。又如，德国《联邦土地整理法》（1953年，后经多次修订）的重点内容之一，是对共用设施建设用地的筹集和准备作出安排(第40条和第47条)。该法严格区分了公共设施用地、共用设施用地和私人所有或使用土地。共用和公共设施占地是导致投入土地整理的总土地价值与整理后可分配的总土地价值之间出现差异的主要原因。一般情况下，根据不同的土地整理项目，法规允许公共设施项目占地面积的比例在1.5％～2.0％之间，共用设施建设用地占总用地的比例在3％一8％的区间。对公共设施占地是有偿的；对共用设施占地，则是无偿占用，因为这些设施对所有的参加者都存在利益和好处。

第三，环境权条款中的环境权的主体所享用的“清洁、健康的环境”，从法律意义上可以理解为或解释为符合国家环境质量标准和国家法律规定的其他依据的“适宜的”环境。简言之，判断或评价环境是否清洁、健康的主要依据是国家制定的环境质量标准和国家法律规定的其他依据。目前不同的法律和学者对环境权中的环境采用不同的修饰词或形容词，如“清洁适宜的环境”、“清洁、良好的环境”、“清洁、健康、平衡的环境”、“安全、健康、生态平衡的环境”、 “健康、良好保护与平衡的环境”、“适合其健康和福祉的环境”、“健康而舒适的环境”、“不受污染的环境”、“ 无害的环境”、“一个平衡和不妨害健康的环境”、“不侵害其健康和福利的环境”、“过尊严和幸福生活的环境”、“适合他们发展的环境”等。这种现象不仅不能说明环境权内涵或内容的不确定性，而恰恰说明环境权的内涵或内容是与不同国家的国情（包括不同的政治、经济、社会、文化、生态和科学技术发展水平等）相联系的，表明环境保护综合性法律中规定的概述性的环境权的具体内容应该进一步由有关实体法和程序法进一步具体化。到底采用什么形容词来修饰、限定环境权中的环境，立法机关有多种选择，关键是要准确并适合国情。那种以“各国法律所规定的环境权条款或者不同学者所主张的环境权中修饰环境的形容词不同”为由，而批评“环境权的内容具有不确定性”，其理由是不成立的。

第四，环境权条款中的享用包括享受和利用，也可以用“使用”代替“享用”，这里的使用也包括享受和利用；环境权条款中的权利是指基本环境权利、非排他性权利。（1）享受是指使用环境的美学功能，主要指个人（自然人、公民）对环境的精神美学享受，如在大自然中休憩、欣赏自然美景。（2）利用主要指个人或单位利用环境和自然资源以满足其基本需要。这种利用是指生存需求使用、基本使用，是指为了其自身生存这种基本需要而必然产生的对环境资源要素的必需使用，如呼吸空气和饮用河水就是自然人的基本使用，利用起码的空间、地域和资源就是单位的基本使用，而不是指那些为了交换营利或谋取暴利的商业性使用。（3）无论是享受还是利用都属于非排他性使用。非排他性使用是指使用者在使用环境或环境要素时，不能排除或者禁止他人对该环境要素的使用；而排他性使用是指使用者在使用某物时，可以排除或者禁止他人对该物的使用。《中华人民共和国海域使用管理法》（2001年）第23条规定，“海域使用权人对不妨害其依法使用海域的非排他性用海活动，不得阻挠。”这说明我国法律已经承认非排他性使用。笔者必须强调的是，区别于民法物权法中的“使用”、“利用”的环境资源法中的“使用”、“利用”、“享受”和“享用”的概念，对于正确理解环境权的性质和特点具有非常重要的作用。

（4）环境权条款中的权利是一种非排他性使用权。我国《物权法》将物权定义为“权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利”，这已经从逻辑上意味着可以存在“非排他的权利”。中国社会科学院法学研究所资深民法学家梁慧星先生指出，“民事权利分为具有排他性的权利和不具有排他性的权利”。这说明法学界已经意识到非排他性的权利的存在。有些人否认“非排他性使用权”的存在，从理论和实践上讲是站不信住脚的。非排他性使用权是相对于排他性使用权而言的一种权利形态。排他性使用权是指权利主体对权利客体（如财产所有人对其财产）享有独占或排他的权利，未经其许可，任何人不得利用，否则，构成侵权。公民（自然人）环境权是一种不具有独占性、排他性的个人权利，即个人环境权的主体可以直接感受、享受共用环境的利益，但不能独占这种利益，不能排除其他不特定多数人同时直接感受、享受这种利益。

（5）环境权条款中的权利是指基本环境权利。环境资源法律规定了单位和个人的多种权利或权益，环境权不是各种环境权利或环境权益的总称或简称，而是指诸种环境权利中最基本的权利。个人（自然人、公民）环境权是一种基本人权、原权、主权、对世权、不可转让的权利。“一切单位和个人享用清洁、健康的环境的权利”作为基本环境权利，可以派生出各种子权利、辅助性权利和程序性权利，如“享用清洁、健康的水环境的权利”（亲水权）、获得环境信息的权利、参与环境决策的权利、提起有关环境公益诉讼的权利等。有些人主张用“环境权益”来代替“环境权”，这是混淆了环境权（即基本环境权利）与法律规定的与环境有关的其他权利和利益的界限。笔者并不反对“环境权益”的说法，一般而言，环境权益是环境权利与环境利益的统称，它可以包括环境权但不等于环境权，而环境权是指公众（自然人和单位）的基本环境权利，这两者的界限、联系与区别十分明确；如果用“环境权益”代替“环境权”，只会制造概念混乱。另外，“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”中的“享用”仅仅是笔者的一种立法建议，类似的还有“一切单位和个人都有使用清洁、健康的环境的权利”、“一切单位和个人享有对清洁、健康的环境的权利”、“一切单位和个人都有在清洁、健康的环境中生活的权利”等表述方法，其实际内容大同小异，即都表示环境权主体有享受、利用适宜环境的权利。我们在讨论综合性的环境法律如何规定环境权这个问题时，在术语采用方面要注重实际内容和基本含义，不要陷于“使用”、“享用”、“享受”等词的无谓争论，而应该在掌握术语的实际内容和基本含义上求同存异。

第五，环境权条款中的“保护环境的义务”，是指与“享用清洁、健康的环境的权利”这一基本环境权利具有内在联系、不可分割的基本环境义务。“一切单位和个人都有享用清洁、健康环境的权利，也有保护环境的义务”意味着行使环境权的主体同时承担保护环境的义务，具有环境权利行为能力的人、在行使其环境权利时同时承担保护环境的义务。如果《环境保护法》不是规定“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利，也有保护环境的义务”，而是仅仅规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”，这可能像1979年《环境保护法（试行）》规定“大家动手，保护环境”那样，从法理逻辑上产生某些无法回答的问题，例如：一切个人当然包括婴儿、病人等无行为能力人，难道婴儿、病人等无行为能力人也要履行保护环境的义务吗？所谓基本环境义务，不是指各种环境义务的总和或总称，也不是指强迫一切单位和个人进行不计报酬的环境保护义务劳动或义务活动，而是指为了保障基本环境权利实现并且在各种具体义务中具有基础性、普遍性的保护环境的义务。这里的“保护”是指起码的、力所能及的、合乎常情的保护，公众承担保护环境的基本义务不仅是一种建设性的活动、一种对环境友好的行为，而且是环境权主体享有基本环境权利的前提和条件；基本环境义务是内含于基本环境权利中的义务，履行环境保护义务既是行使环境基本权利的内在要求，也是对行使基本环境权利的内部限制。基本环境义务的基础性，是指该义务是对一切单位和个人的起码要求、起码约束，是一切单位和个人在其能力范围内能做得到或就能履行的义务；基本环境义务的普遍性，是指对行使基本环境权的一切单位和个人普遍适用的义务。在《草案》总则中设立基本环境义务，不是凭空、任意限制、约束一切单位和个人的利益或减少其利益，而是为保障不特定多数人的基本环境权利的实现提供基本条件，是为了维护、增加公众的环境利益；也就是说，基本环境权利要求基本环境义务，基本环境义务是享有基本权利和履行其他环境法律义务的前提和条件。如果不履行该义务，基本环境权利这种非排他性使用权就会转变为排他性的使用权，环境这种公众共用物就会转变为物权即私权的客体。笔者认为，判断或评价一切单位和个人是否履行其基本环境义务的主要标准，是该单位或个人的行为是否使环境保持在公众共用物这种状态，或是否独占独用环境这种公众共用物，或是否直接间接地排除其他不特定多数人享用环境这种公众共用物：如果该单位或个人独占独用环境这种公众共用物，将环境据为自己所有或自己专用，或排除其他不特定多数人享用环境这种公众共用物，该单位或个人就是没有履行保护环境的基本义务；如果该单位或个人坚持非排他性地使用环境这种公众共用物、在享用环境时使环境保持在公众共用物这种状态，就是履行了保护环境的基本义务。

2．对“传统环境侵权责任、传统环境民事诉讼、传统行政诉讼”条款和“新型环境侵权责任、新型民事环境公益诉讼、新型行政环境公益诉讼”条款的解释

现行《环境保护法》、《草案》和《侵权责任法》主要或实际上重视的是传统环境侵权责任、传统环境民事诉讼和传统行政诉讼，即因污染环境和破坏生态造成人身损害或财产损害的单位、个人、有关行政机关和行政机关工作人员，所应当承担的民事责任，以及因追究这种责任所提起的环境民事诉讼和环境行政诉讼。在修改《环境保护法》时，继续强调这种责任和诉讼，强调“因环境污染和生态态破坏导致其健康或财产受到损害的单位和个人，有要求赔偿损失、排除危害的权利”，强调“因环境污染受到人身损害和财产损害的当事人可以直接向人民法院起诉”，强调“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为造成或可能造成环境污染和生态破坏，并侵犯其合法人身权益或财产权益的，可以依据《行政诉讼法》向人民法院提起行政诉讼”，是十分必要的。因为，这体现了环境法对传统的、既定的、现行的法律制度资源（包括民事诉讼制度资源和行政诉讼制度资源）的继承和重视，体现了环境权与人身权利、财产权利的密切关系，说明环境权是实现人身权、财产权的必要条件，突出了保护环境对保护人的身心健康和人的财产的重要保障作用，突出了民事诉讼和行政诉讼在环境司法方面的重要作用。

但是，法律在重视人身损害责任和财产损害责任时，不能轻视和否定新型的环境损害责任。有些环境行为，虽然没有对特定单位和个人造成“直接的”、“特定的”、具有“权利利益关系（即“私权利益关系”）的人身损害和财产损害，但却造成了“长远的”（非直接的）、“不特定的”、“不具有私权利益关系却具有环境权利益关系”的大量、普遍的环境污染和生态破坏。环境法律只有明确规定“造成或可能造成环境污染损害和生态破坏的单位和个人，即使没有造成人身损害或财产损害，也应承担预防、排除、修复和补救环境损害的责任”，以及追究这种责任的途径和方式，即进一步明确规定“对污染环境、破坏生态的行为，与被污染环境、被破坏生态有关的一切个人、单位和组织有权向人民法院提起环境公益民事诉讼”，“对行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为或抽象行政行为造成或可能造成污染环境、破坏生态的，即使没有侵犯合法人身权益或财产权益，与被污染环境、被破坏生态有关的一切个人、单位和组织也有权向人民法院提起环境公益行政诉讼”，才能通过诉讼司法，从根本上有效防治环境污染和生态破坏。

为了进一步明确“传统环境侵权责任、传统环境民事诉讼、传统行政诉讼”条款和“新型环境侵权责任、新型民事环境公益诉讼、新型行政环境公益诉讼”条款的联系与区别，笔者认为，必须注意如下两个方面：

第一，要树立“环境损害”和“环境损害责任”的新观念

首先要划清“环境损害”（又称纯环境损害）与“人身损害、财产损害”、通过环境污染所引起的“人身损害、财产损害”的界限；其次要划清“环境损害责任”与“人身和财产损害责任”的界限。

从国际性的法律文件看，《罗加诺公约》（1993年）、《奥胡斯公约》（1998年）、《环境责任指令》（2004年）等国际条约均强调环境损害。《由危害环境的活动所造成的损害的民事责任公约》（1993年6月21日由欧洲理事会成员国公开签署，简称罗加诺公约）。该公约第2条第7款对“损害”定义如下：“(a)死亡或人身伤害；(b)财产的损失或损害，这里的财产不是指在危险活动地工厂本身或在操作者控制下所拥有的财产；(c)因环境损伤（impairmentof the environment）所造成的损失或损害，只要这种环境损伤没有被视为包含在副款(a)或(B)（sub-paragraph(a)or (b)）意义上的损害（damage），对环境损伤的赔偿应该限于实际采取或将要采取的恢复措施的费用，不包括因这种环境损伤所造成的利润损失； (d)预防措施的费用以及由预防措施所造成的任何损失或损害。”“恢复措施”是指“任何合理的措施”（any reasonable measures）；“预防措施”也是指“任何合理的措施”。该公约第5条至第7条规定了一个民事责任体制（a regime of liability）：“危险活动的操作者……在其对危险活动实行控制的时间和期间内，应对作为事故后果的、该危险活动所造成的损害，承担民事责任。”（第6条第1款）。

《欧洲议会和欧洲委员会关于预防和补救环境损害的环境责任指令》（欧洲议会和欧洲委员会于2004年3月10日在布鲁塞尔通过，简称第2004/35号《环境责任指令》）中的环境损害（environmental damage）是指对保护物种、自然栖息地、水和土地的损害，自然资源也是指保护物种、自然栖息地、水和土地的损害。也就是说，污染者不但要对有关人员和财产进行赔偿，还得为遭受污染损害的自然环境进行赔偿。该指令还考虑到其运行对传统民事责任的影响，在序言中指出：“本指令旨在预防和补救环境损害，并不影响到对于在任何相关国际条约规定下所授予的请求传统损害赔偿的民事责任的权利。”还特别强调：“本指令不适用于人身健康损害，私人财产损害或者任何经济损失，而且也不影响任何涉及这类损害的权利。”该指令的环境损害是不包含传统损害(即对人身健康或财产的损害)内容的。《欧盟环境责任指令》附件二规定了环境损害的修复，它提供了成员国进一步规定修复环境损害的法律框架。在指令的序言以及条文第三条、第十二条规定,法律赋予相关自然人和法人向行为人请求环境损害或潜在损害威胁结果的赔偿请求权以及可以对当局的相关决定、行为或不作为提起复审的请求权。此外,指令鼓励促进环保的非政府组织采取行动以推进该指令的有效执行。

从当代各国环境资源法律看，大都确认了不同于人身损害和财产损害的环境损害。虽然坚持公法与私法绝对二分、传统上不承认“不同于人身损害和财产损害的环境损害”的德国法学界，在这个方面的行动相当缓慢，但在大势所趋之下，也不得不进行了重大改革。例如，目前在德国法律和法学理论中，已经经常涉及三种不同含义的环境责任：首先是广义的环境责任，它是指与环境事务相关的法律责任规范，包括民法、行政法和刑法的责任规范；其次是指专门的环境责任法律，主要指具体规定环境责任的法律或专门针对环境责任的系统性规范，如德国《环境责任法》和《环境损害法》；最后，指环境资源法律中有关环境责任的法律规范或法律条款，如德国《水平衡管理法》、《联邦自然保护法》、《联邦土地保护法》等环境资源法律中有关环境责任的条款。

德国法律规定，那些通过环境媒质受其它人行为遭受的生命、身体、健康或财产的损害可要求赔偿，主要由《环境责任法》（1990年）进行规定。《环境责任法》对因环境污染所造成的人身损害和财产损害（即对私法上的环境责任）作了明确规定。民事赔偿责任只限于财产权下的自然资源损害，共用自然资源的损害不在该法的赔偿范围之内。在德国，私法上的环境责任一直作为最后的保障条款。

德国法律还要求环境损害的责任人对环境本身的损害负责，尤其是当这些环境物质不属于私人财产时。如德国于2007年制定了《避免和修复环境损害的环境责任指令》（简称《环境损害法》），构建了涉及责任规范的环境损害的框架，包括水体、土地和自然保护法中的损害。德国《环境损害法》）共有13条和3附件，在第2条规定了作为核心概念的“环境损害”，对将“环境损害”直接指向特殊部门法作了具体规定，即不是所有的环境损害，而只是明确根据《联邦自然保护法》第19条规定的对于种群和自然生活空间（也即自然栖息地）的损害（第1项）、根据《水平衡管理法》第90条规定的对水体的损害（第2 项）和根据《联邦土地保护法》第2条第3款规定因为影响土地功能造成的土地损害（第3项）。该法明确了环境损害是指自然资源（种群和自然生活空间，水体和土地）的一种直接或间接发生的可以确定的不利改变或自然资源功能受影响，从而划清了环境法中的环境与民法中“物”的界限、纯环境损害与因环境污染造成的人身损害和财产损害的界限。

德国《水平衡管理法》（简称WHG，2009年7月31日修订通过）共包括106条及二个附件，该法第三章第八节“改变水体之责任”只包含两个条文，分别为第89条和第90条。第89条之责任，适用于特定个人或特定多数人；而第90条之责任适用于非特定人即适用于非特定多数人。第89条规定的对于水体改变的民事责任属于严格的危险责任，包括行为责任和设施责任这两种法律责任构成。第90条规定是水体损害的修复，是德国在转化《欧盟环境责任指令》中新补充的责任规定。第90条第1款，规定了水体损害责任人的义务与行政机关的职责；第2款规定了水体损害责任人必须要依欧盟《环境责任指令》附件二第1项规定采取必要的修复措施。德国《水平衡管理法》中的责任与《环境责任法》、《环境损害法》及《民法典》的相关规定相互指引和补充，由此构成整体的水法律责任体系。

第二，要树立“环境利益”的新观念

笔者特别强调的是，区别于民法中“利益”的环境法中的“利益”概念，对于正确理解“传统环境侵权责任、传统环境民事诉讼、传统行政诉讼”和“新型环境侵权责任、新型民事环境公益诉讼、新型行政环境公益诉讼”的关系（包括它们之间的联系与区别），具有非常重要的作用。狭隘的、过时的利益观认为，只有损害人身和财产才是损害人的利益，否认环境是人的利益或人的利益的载体。自然环境是人的生存条件，因而也是人的利益。传统私法或民法认为房屋（房产）、田地、宅基地（地产）是人的利益，但不承认环境是人的利益，即认为环境是不为民法所保护的“自由资源”，这是其不重视环境保护或环境的私法保护的根本原因。例如，著名民法学者曾世雄先生在《民法总则之现在与未来》中强调，“生活资源之变动，有享有之一面，有涉及权利、法益，亦有涉及自由资源者，范围广泛”；民法以生活资源为本位，生活资源主要包括权利、法益和自由资源，权利是民法提供完整保护的资源，法益是民法提供局部保护的资源，自由资源是纳入民法范畴但却不为民法所保护或民法对其放任自流的特定资源（如公海、荒山之兽等）。曾世雄先生所忽视的“自由资源”（如公海、荒山之兽等），其实就是环境法中的环境或环境要素。一些私法学者一直认为，像手表、自行车等财产是人的利益或人的利益载体，而大气、水等环境要素（或自由资源）不是人的利益或不是人的利益载体，环境在传统部门法中只能作为人的“生活资源”所涉及的“自由资源”，充其量只能作为“人类利益”的“反射利益”、“溢出利益”而间接地受到法律的“涉及”。所以，传统的民法和物权法都强调，只有当环境污染导致人身损害和财产损害时，才算损害了人的利益，才能承担民事法律责任和侵权责任。但是，环境资源法律和环境资源法学很难认同这种看法。几乎所有的环境法律和环境法学理论都强调环境和环境保护的重要性，大多数环境法律都明确宣布或规定本法的目的或任务是保护和改善环境，大多数环境保护工作者和环境法学工作者都将致力于保护和改善环境方面的工作作为其本职工作和主要任务。环境资源法认为环境资源生态是经济社会发展的物质基础，是人的生存发展和全面发展的基本条件，强调“以人为本，以自然为根，以人与自然和谐为魂”；正如中共“十八大”报告所强调的“良好生态环境是人和社会持续发展的根本基础”，习近平总书记所强调的，“牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念”。按照传统的私法理论，所谓私权、私利和“个人利益”必须是专有的、排他的，这从传统民法物权法理论无疑是正确的、必须坚持的原则。但是，从当代环境、资源、生态法律和环境法学看，则具有极大的片面性或局限性。例如，个人呼吸空气、欣赏自然美景，也是“个人利益”、私利，不过这种个人利益或私利不具有排他性、不是专有的利益而已。如果一个法学工作者不承认个人呼吸新鲜空气、欣赏自然美景，也是“个人利益”，他将永远无法正确理解环境的重要性；也就是说环境属于公众共用物，公众共用物直接关系公众中每个个人的利益，环境既关系到个人的直接利益，也关系到公众（不特定多数人的共同利益）。人的财产和人的环境都是人的利益，为什么损害人的财产（如损坏某人所有房屋），不需要以损害环境为承担民事责任的条件，而损害环境却要以损害人的财产为承担民事责任的条件？与此相关的是“直接利益概念”的不同。环境资源法学认为，环境损害（例如大气污染、2013年的北京雾霾）直接损害人的利益，使人的直接利益受到损害；但传统的民法、物权法、侵权法认为，环境损害（例如大气污染、2013年的北京雾霾）没有损害人的直接利益，因为它在损害某个人利益的同时，还损害了不特定多数人的利益。与此相关的另一个概念是权利，一些研究权利的理论家（如麦考密克N. MacComick和垃兹Raz）争论说，公共产品（即公众共用物）不能作为个人私权利的客体，而环境就是一种公共品。“权利关心的是由个人单独享有产品，而不是简单地作为集体的成员享受混同了的共同利益，这一共同利益由所有成员按不可区分、不可分配的份额享有。”这类观点一直是反对公民环境权的主要理由。其实，个人环境权虽然以个人为主体，但不等于私权，具有公益性是个人环境权的重要特点，不能以私权的标准否定不是私权的个人环境权。

3．对其他条款的解释

第一，对国家环保义务条款和政府环保职责条款的解释

国家环保义务条款中的“国家”就是我国《宪法》“第二十六条国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”中的“国家”，就是《草案》第四条中的国家；主要指代表国家的国家机关（包括国家立法机关、行政机关和司法机关）。国家环境保护的义务也就是国家环境保护的职责。目前约有105个国家的宪法明确将环境保护作为国家的义务或目标，其中阿根廷、巴西、哥伦比亚、保加利亚、南非、韩国、葡萄牙等41个国家的宪法都是在确认了环境权的情况下，明确规定了环境保护的国家义务或目标。例如，《秘鲁政治宪法》（1980年）第2章第123条规定：“公民有保护环境的义务，有生活在一个有利于健康、生态平衡、生命繁衍的环境的权利”，“国家有防治环境污染的义务。”

政府环保职责条款中的“政府”就是就是我国《宪法》和《草案》第六条中的“政府”，主要指国务院和各级地方人民政府。政府环保职责就是政府环境保护的责任。

目前有关法治国家的理论一般认为，国家义务源于公民的基本权利，公民的基本权利要求并衍生国家义务，国家义务是公民基本权利的保障。也就是说，国家环境保护义务源于公民的基本环境权利，公民的基本环境权利要求并衍生国家环境保护义务，国家环境保护义务是公民基本环境权利的保障。

第二，对公众环境知情权、环境参与权和检举、控告和举报权条款的解释

公众环境权与公众环境知情权、环境参与权和环境检举、控告、举报权的关系，是主权与从权、基本权利与辅助性权利的关系。公众环境知情权、环境参与权和环境检举、控告、举报权既是环境权的衍生权利、是环境权的具体化，也是环境权实现的条件和保障。公众要行使其“享用清洁、健康的环境的权利”，必须知道其赖以生活和发展的环境是否清洁、健康等信息，必须了解国家和政府是否履行了其环境保护的义务和职责，必须掌握有关单位和个人是否从事了引起环境污染和生态破坏的活动；公众只有参与环境决策和环境监督，才能真正掌握上述环境信息；这就需要公众的环境知情权、公众参与环境决策和环境监督的权利。当公众了解和掌握上述有关环境信息，发现污染环境和破坏生态的单位和个人、发现不依法履行环境义务和职责的行政行为后，必须有权、有资格向有关部门检举、控告和举报，以保障其享用清洁健康的环境的权利，这就需要公众的环境检举、控告和举报权。

第三，对传统环境犯罪条款、新型环境犯罪条款和环境监管失职罪条款的解释

上述三项条款，基本上是对我国现行《刑法》内容的重复；但是在某些情况下，法律是不怕重复的。并且上述条款并不是简单的重复，特别是新型环境犯罪条款，以及环境监管失职罪条款中的新内容，是综合性环境法律对新型环境犯罪、新型的环境法益的概括性规定，对我国《刑法》今后在环境犯罪方面的进一步补充和完善，具有重要的指导作用。

 蔡守秋，1944年生于湖南省东安县芦洪市镇。1963年8月至1968年11月，在武汉大学学习。从1980年6月至2014年8月起在武汉大学法律系（法学院）、环境法研究所从事环境资源法律和政策的研究和教学工作。现受聘为上海财经大学教授、博士生导师。

蔡守秋在1988年9月至1989年9月，作为高访学者去美国俄勒冈大学法学院学习研究一年。1990年12月，任国家环境保护局武汉大学环境法研究所所长。1992年12月至1993年12月，作为富布赖特学者在美国华盛大学法学院学习研究一年。1993年6月任教授。1995年10月任博士生导师。1999年，任中国法学会环境资源法学研究会副会长兼秘书长；同年任教育部批准的首批普通高等学校人文社会科学国家重点研究基地（武汉大学环境法研究所）主任。2000年被选为中国法学会西部开发法律研究会副会长。国家环保总局于2000年12月授予他“环境保护杰出贡献者”荣誉称号。2004年8月任中国法学会环境资源法学研究会会长。2006年被聘为中国法律咨询中心专家委员会委员，中国“百名法学家百场报告会”报告专家，“五五”普法国家中高级干部学法讲法讲师团成员。2007年，被选为世界自然保护同盟环境法学院理事会成员（理事），被聘为中华环保联合会环境法律专家委员会委员。2009年，被聘为国家减灾委第二届专家委员会专家。在2009年4月召开的首届中国法学名家论坛上，被评选为“当代中国法学名家”。2012年担任中国环境资源法学研究会会长。2013年，当选为中国法学会第七届理事会理事、常务理事，被聘为中国法学会学术委员会委员。2014年被中国法学会聘为中国特色社会主义法治研究中心资深研究员、《中国法学》编委会委员。2015年，被最高人民法院聘请为最高人民法院环境资源审判咨询专家和最高人民法院环境资源司法研究中心研究员。     

 蔡守秋从上世纪70年代从事环境保护工作，从1980年以来一直从事环境资源法律和政策、国际资源法律和政策、可持续发展法和政策的研究与教学工作。曾参加《环境保护法》、《大气污染防治法》等10多项环境资源法律、法规和立法起草研究工作。曾主持、承担国家社会科学基金“六五”、“八五”、“九五”规划法学重点项目，2013年度国家社科基金重大项目，世界银行和亚洲银行科研项目等40余项科研课题。已出版专著和教材30多部，发表论文300多篇。其代表著作和教材有《中国环境政策概论》（1988年）、《国土法的理论与实践》（1991年）、《环境行政执法和环境行政诉讼》（1992年）、《环境外交概论》（1992年）、《环境法教程》（1995年）、《环境政策法律问题研究》（1999年）、《当代海洋环境资源法》（2001年）、《欧盟环境政策法律研究》（2002年）、《可持续发展与环境资源法制建设》（2003年）、《国际环境法学》（2004年）、《调整论──对主流法理学的反思与补充》（2003年）、《生态安全、环境与贸易法律问题研究》（2005年）、《河流伦理与河流立法》（2007年）、《环境政策学》（2009年）、《环境法案例教程》（2009年）、《人与自然关系中的伦理与法（上下卷）》（2009年）、《环境资源法教程》（2010年）、《环境与资源保护法学》（2011年）、《基于生态文明的法理学》（2014年）、《生态文明建设的法律和制度》（2016年）。